Cómo Australia se volvió Australia

Australia es hoy uno de los países más prósperos del mundo. Ingresos altos, casi tres décadas sin una sola recesión y una de las cajas de jubilación más grandes del planeta. Pero no siempre fue así. Durante casi un siglo fue una economía cerrada, protegida y en declive lento. La distancia entre una cosa y la otra no la explican los recursos. La explica un orden. Esta es la historia de cómo lo hizo.

Hace unos años visitamos una mina australiana y vimos minería debajo de ciudades pobladas. Minas que convivían con el campo y cuidaban el agua. Cuando las perforaciones subterráneas hacían vibrar el suelo, por ejemplo, le avisaban a cada vecino antes de cada explosión. Ese aviso parecía un detalle, pero era una institución. Lo que sostiene a Australia es menos la roca y mucho más lo que se construyó alrededor de la roca.

Paul Keating, ministro de economía y futuro primer ministro laborista, dijo en 1986 por radio que Australia podía terminar siendo una república bananera. Una economía de tercera, dependiente y volátil. Estábamos, dijo, viviendo por encima de nuestros medios. La frase marcó un quiebre.

El país que se protegía de todo

Pero Australia no siempre fue Australia. Durante gran parte del siglo XX fue una de las economías más protegidas del mundo rico. Aranceles altos. Salarios fijados por tribunales y una inmigración restringida por motivos raciales. Una fe casi religiosa en el Imperio británico.

El periodista Paul Kelly le puso nombre en 1992, en su libro The End of Certainty, lo llamó el Australian Settlement. Un pacto de cinco columnas: protección para la industria, salario garantizado por arbitraje, la Australia Blanca, un Estado paternalista, y la lealtad al Imperio. Era un acuerdo explícito entre trabajadores y empresarios, sellado al nacer la Federación, en 1901.

La pieza central fue el pacto entre arancel y salario. El Estado protegía a la industria de la competencia externa y a cambio la industria pagaba un salario digno, fijado por un tribunal. El fallo Harvester de 1907 lo volvió doctrina: un sueldo tenía que alcanzar para mantener a un hombre, su mujer y tres hijos. Un consejo de aranceles, el Tariff Board, creado en 1921, repartía la protección sector por sector. Fue el guardián del modelo cerrado: el que medía cuánto necesitaba cada industria para sobrevivir detrás de la muralla. 

Funcionó durante décadas. Desde fines del siglo XIX, Australia ya era una de las sociedades más ricas del mundo, montada sobre la lana y el mineral. La protección parecía sensata. Daba empleo, salario alto y paz social. Era el sentido común de la época.

El final de la certeza

Después de la Segunda Guerra Mundial, el mundo rico empezó a abrirse. Pero Australia no. Mantuvo el arancel y el arbitraje mientras Europa y Asia reducían barreras. La protección que antes daba prosperidad empezó a dar lugar a atrasos. O sea: dejó de funcionar.

Los años setenta dejaron esta situación al descubierto. Los shocks del petróleo trajeron inflación alta y crecimiento bajo a la vez. Los salarios perseguían a los precios y los precios a los salarios. La inflación trepó al 18 por ciento. Asia fabricaba más barato. Los términos de intercambio se deterioraban. El modelo de vivir de la lana y el mineral, detrás de una muralla arancelaria, se quedaba sin nafta.

En 1973, el gobierno de Whitlam dio un primer golpe: bajó los aranceles un 25 por ciento de una vez. Pero el cambio de fondo llegó una década más tarde. El Partido Laborista ganó en marzo de 1983 con el país en crisis. Desempleo de dos dígitos. Inflación de dos dígitos. Tasas de dos dígitos. Un déficit mayor al esperado. Como resumió el propio ministro de Economía: el país era un desastre.

El símbolo llegó en mayo de 1986. Paul Keating, ministro de economía y futuro primer ministro laborista, dijo por radio que Australia podía terminar siendo una república bananera. Una economía de tercera, dependiente y volátil. El déficit de cuenta corriente superaba el 5 por ciento del producto. Estábamos, dijo, viviendo por encima de nuestros medios. La frase marcó un quiebre.

Las cuatro olas

Frente a la decadencia Australia respondió con una secuencia que podemos pensar como cuatro olas, en orden. El orden hizo la diferencia.

La primera ola consistió en poner la casa en orden. En diciembre de 1983, el gobierno de Bob Hawke dejó flotar la moneda y levantó los controles de capital. Lo hizo en medio de una crisis, con la moneda barata. Y firmó un pacto con los sindicatos, el Prices and Incomes Accord, negociado con Bill Kelty, el jefe de la central obrera. Los gremios aceptaron moderar sus reclamos. A cambio, el gobierno garantizó un salario social: salud universal, más adelante, jubilación obligatoria, menos impuestos al trabajo. Ese pacto rompió la espiral de precios y salarios. Y la inflación bajó sin que estallara el empleo. No fue un ajuste clásico. Fue una negociación. 

La segunda ola fue abrir. Después de estabilizar. Nunca antes. Y de a poco, a lo largo de más de una década, bajo tres gobiernos: Hawke, Keating y Howard. Los aranceles cayeron de forma gradual y unilateral. ¿Cómo se hizo sin que cada sector frenara la reforma? Con una institución: la Comisión de Productividad. 

La Comisión de Productividad tiene como antecedente directo al Tariff Board heredado del viejo Consejo de Aranceles. En los setenta se convirtió en la Industries Assistance Commission. Luego en la Industry Commission. Y, finalmente, en la Productivity Commission en 1998. Y la lógica se invirtió. Ya no medía cuánta ayuda dar. Medía cuánta ayuda se estaba dando y a qué costo para el resto de la economía. 

El mecanismo era simple. La Comisión calculaba el equivalente en subsidio de cada arancel, lo traducía a un número comparable entre sectores, y lo publicaba. El que pidiera protección, tenía que defenderla en audiencia pública, con los datos sobre la mesa. Frente a otros actores que también querían algo. La transparencia hacía difícil mantener privilegios sin justificarlos. Desarmó la economía cerrada desde adentro.

La apertura tuvo un costo real. El proceso no fue sin conflicto y hubo sectores que resistieron con fuerza. Los sindicatos de esos sectores acompañaron. Hubo protestas y lobbies intensos. En 1990-91 llegó lo que Keating llamó “la recesión que teníamos que tener”. El desempleo trepó al 10,8 por ciento. La industria perdió cientos de miles de puestos de trabajo. Fue un costo social de la transición. Australia lo pagó, lo administró políticamente y siguió adelante.

La tercera ola fue de las instituciones. En 1993, el Banco Central adoptó una meta de inflación de entre 2 y 3 por ciento. Luego, en 1996, esa meta se selló por escrito entre el Tesoro y el Banco Central, con independencia operativa. En 1995, el informe Hilmer derivó en la Política Nacional de Competencia, desreguló monopolios estatales y habilitó la competencia en las operaciones de infraestructura. La disciplina fiscal y monetaria dejó de depender del gobierno de turno y se volvió institución. Llegaron también la reforma impositiva, el primer superávit y una jubilación de capitalización obligatoria. Las instituciones que acompañaron durante todo el proceso se convirtieron en reglas permanentes.

La cuarta ola fue la política productiva fina. Y llegó al final. En los años 2000, el ascenso de China disparó los términos de intercambio de Australia: desde 2003 subieron casi sin pausa. En 2011 estaban un 75 por ciento por encima del promedio del siglo anterior. La inversión minera se multiplicó por cinco y alcanzó el 9 por ciento del producto. Booms parecidos, en los años cincuenta y setenta, habían terminado en inflación y recesión. Este no. Lo administraron sin estallar, porque las instituciones ya estaban. Recién entonces, alrededor de 2015, llegó el programa que organizó a los proveedores tecnológicos de la minería, el METS. Tres décadas después de la primera ola.

El METS es el postre, no la entrada. Esa es la lección australiana. La política fina funciona cuando se apoya sobre estabilidad, apertura e instituciones. No antes.

Australia hoy

El resultado fue una verdadera transformación. Entre 1991 y 2020, Australia no tuvo ni una sola recesión. En casi tres décadas, es la racha más larga del mundo rico. Fue el único país de la OCDE que esquivó la recesión de 2009, en plena crisis global. El ingreso por habitante supera los 65.000 dólares, entre los más altos del planeta.

Y, sobre todo, dejó de ser un país minero para convertirse en otra cosa. Los servicios representan cerca del 70 por ciento de la economía y la mayor parte del empleo. Finanzas, salud, servicios profesionales. La educación es uno de sus mayores rubros de exportación: el país les vende formación a estudiantes de todo el mundo. El turismo también. La minería sigue siendo central en las ventas externas: hierro, carbón, gas, oro y litio, sobre todo a China, Japón y Corea. Pero representa cerca del 10 por ciento del producto. La roca financia. No es toda la economía.

Detrás hay instituciones que rinden. Una de las cajas de jubilación más grandes del mundo, fruto de aquella capitalización obligatoria. Bancos sólidos. Cuentas públicas ordenadas. Una economía abierta, con el comercio cerca de la mitad del producto y una red de acuerdos que incluye a los Estados Unidos, China, Japón, Corea y el Sudeste Asiático.

Australia no es un paraíso, conviene decirlo. Al menos tres desafíos exponen sus tensiones actuales de cara al futuro: costo de vida y acceso a la vivienda, estancamiento de la productividad y exposición geopolítica a China.

La vivienda es inaccesible. En Sídney, la mediana del precio de la vivienda supera el millón de dólares australianos, más de diez veces el ingreso de un hogar. La deuda de las familias pasó del 70 por ciento del producto a más del 120 por ciento, casi toda en hipotecas. La vivienda es uno de los principales problemas sociales. Australia tuvo un boom inmobiliario fuerte. Ahora combina precios altos, presión sobre alquileres, tasas elevadas y déficit de oferta. La agenda futura también se jugará en la capacidad de mantener cohesión social y acceso a vivienda para clases medias y jóvenes

La dependencia de China es enorme. En su pico, China llegó a comprar cerca del 38 por ciento de las exportaciones de bienes australianas. Pero cuando hubo tensión política, el gigante asiático frenó las compras de carbón, la cebada y el vino australianos. El episodio reveló una vulnerabilidad estructural que no tiene una solución fácil. Australia necesita a China para mantener su nivel de vida. Y China lo sabe.

La productividad está estancada. Como otras economías avanzadas, Australia enfrenta un bajo crecimiento de la productividad, un envejecimiento relativo, una presión fiscal y un menor dinamismo empresarial. En la década de 2010, el ingreso por habitante casi no creció y buena parte del crecimiento actual se sustenta en la inmigración. Hay desigualdad entre regiones. Y hay quienes advierten que el país empezó a aflojar el rumbo reformista y a volver a elegir a los ganadores.

Hoy, Australia apuesta por el cambio climático como una nueva oportunidad productiva. Tiene minerales críticos (litio, níquel, cobre, tierras raras), energía renovable abundante y capacidad de atraer inversión. Impulsó la agenda Future Made in Australia, con incentivos para hidrógeno renovable y procesamiento de minerales críticos. Ve oportunidades para regiones mineras y comunidades remotas. Pero exige infraestructura, trabajadores calificados, acuerdos con comunidades indígenas y distribución de beneficios. Entienden que beneficiarse de la transición net zero, requiere cerrar brechas de infraestructura, fuerza laboral y desventajas sociales. El recurso ya está. La pregunta, otra vez, es qué se construye alrededor.

Ninguno de estos desafíos es inevitable. Son, en cierto sentido, la prueba de que el modelo funcionó. No son tensiones de un país que todavía pelea por estabilizarse. Son tensiones propias de un país desarrollado que empieza a preguntarse cómo sostener su trayectoria ante un nuevo cambio. Pero también son la señal de que la prosperidad no se hereda, se reconstruye. Esa también es parte de la historia.

 La lección

Australia se desarrolló pero no por la geología. Porque muchos otros países tienen geología. Se desarrolló, más bien, por el orden en que construyó.

Primero estabilizó. Después abrió. Levantó instituciones. La política fina la dejó para el final. Cada ola se apoyó en la anterior. Saltarse el orden habría hecho fracasar al conjunto. La moneda barata permitió abrir. Pero la apertura sin instituciones no se habría sostenido. Las instituciones volvieron manejable el boom y recién un Estado estable y creíble pudo hacer política productiva sin repartir favores.

Volvamos a la mina. A ese pueblo donde avisaban antes de cada explosión. El mineral debajo del suelo es secundario. La clave era la regla sobre el suelo. El aviso al vecino y la cuenta rendida. La protección medida y publicada. La meta de inflación que ningún gobierno podía pisar. Los recursos crean oportunidades pero las instituciones deciden el resultado. 

Fuentes: Paul Kelly, The End of Certainty; Reserve Bank of Australia; Australian Bureau of Statistics; Productivity Commission; y el Tesoro de Australia.