El conurbano como oportunidad

El mal que afecta al conurbano bonaerense es considerarlo un problema. No simplemente un lugar con problemas, muchos problemas (que lo es) sino un problema en sí mismo, únicamente un problema, incluso una síntesis o hasta la causa eficiente de los otros problemas argentinos. Los gobernantes de su ciudad central, Buenos Aires, lo consideran el Mr. Hyde de un Dr. Jekyll próspero y de estándares europeos, bastión de la ley y el orden; los gobernantes y políticos expectantes de la zona núcleo le enrostran el saqueo de las riquezas generadas por la pampa gringa, despilfarradas en subsidios y en planes sociales para el AMBA. Se dice del conurbano que concentra una cantidad de habitantes desproporcionada en relación tanto a la superficie que ocupa como a la población total del país, que esa población es improductiva y alberga una altísima proporción de diversos tipos de indeseables y amenazas sociales, que es manipulable políticamente por su vulnerabilidad al clientelismo. Buena parte del pensamiento hostil al conurbano puede ser interpretado como una extensión de aquella perorata de Martínez Estrada contra “la cabeza de Goliath”; es, en esencia, la conjunción del tradicional sentimiento antiporteño del interior argentino con ese prejuicio de las culturas rurales que ven en las ciudades la amenaza siempre rediviva de la gran ramera babilónica. 

Todos estos análisis coinciden en presentarnos la anomia como la característica básica de la sociedad conurbana; a este diagnóstico se le incorporan fundamentos más o menos sofisticados, como aquel que refiere a la falta de medios masivos de comunicación que se asuman como conurbanenses. Cumpliendo la ecuación borgeana de “a falsos problemas, falsas soluciones”, intelectuales y políticos han imaginado e imaginan periódicamente diversas utopías administrativas o estrategias de descuartizamiento. El proyecto de traslado de la capital a Viedma incluía la ampliación de la ciudad des-federalizada a la superficie completa del Gran Buenos Aires, extendiendo las quitas al territorio bonaerense efectuadas en 1880 y 1887 y creando una nueva provincia. Hoy, algunos pensadores que con envidiable autoestima se autoperciben como los Sarmiento del siglo XXI proponen la división de la provincia de Buenos Aires y hasta sugieren nombres cool para los nuevos estados locales. Un ex intendente que se promueve como “el Trump del conurbano” propone directamente amputarlo a la provincia mediante su “federalización”, sea esta lo que sea. Propuestas osadas, a pesar, claro está, de ese temita de la guerra civil que algunas requerirían. Más confiados en el mercado como regulador demográfico, los anarcocapitalistas en el poder aventuran mudanzas masivas a provincias petroleras o mineras, no sin el pavor de los respectivos gobernadores.

Hace ya más de un cuarto de siglo tuve la oportunidad de entrevistar a José Luis Coraggio, referente ineludible de la economía urbana en Argentina y en América Latina, en su despacho de la Universidad Nacional de General Sarmiento (conurbano profundo si lo hay, y sede de uno de los mejores ámbitos de estudio de la metrópolis porteño-bonaerense, el ICO, Instituto del Conurbano). Coraggio me disculpará si transmito mal uno de sus conceptos: la región metropolitana de Buenos Aires es un gigantesco mercado con una población y un PBI que, en aquel entonces, eran similares a los de Portugal. En otras palabras, es una oportunidad, para sí misma y para el país. “Una Región Metropolitana de Buenos Aires que tuviera políticas urbanas (no solo urbanísticas), sociales, económicas, de servicios, de educación, que fueran en la dirección correcta, necesariamente entraría en contradicción con las políticas que hoy predominan desde el campo económico” sostenía Coraggio en palabras que el curso y recurso de la política ha actualizado. Si esta región, “que tiene un peso político enorme en el país, planteara un proyecto distinto con fuerte apoyo de la población, de la ciudadanía, sería una base fundamental para modificar las políticas nacionales. No hay que tomar estas políticas nacionales como un dato, porque nos vamos a hundir: hay que cuestionarlas”. Coraggio acepta que el conurbano bonaerense es un gran problema social y político y que es muy incompleto verlo solo como recurso, pero también lo considera un espacio relevante para generar alternativas socioeconómicas como las de la economía popular solidaria, un tema que continúa trabajando en la actualidad. 

En fin: el conurbano bonaerense lleva décadas siendo (mal) construido como problema. Un giro posible, al que no calificaré con el pretencioso adjetivo de “copernicano”, es que desde la política, la academia y la técnica nos animemos a construir el conurbano como oportunidad.

Una unidad territorial y cien paisajes

El Programa Argentina Urbana (estudio del año 2011 que integra el Plan Estratégico Territorial Argentina del Bicentenario) identifica siete clases de “nodos” territoriales en el sistema urbano argentino: tres tipos de nodos microrregionales o asentamientos pequeños de entre 3.000 y 16.000 habitantes de promedio; nodos regionales o ciudades intermedias de alrededor de 50.000 habitantes; nodos subnacionales, capitales de provincia y grandes ciudades rondando los 250.000 habitantes; nodos nacionales, grandes áreas metropolitanas del interior con un promedio de un millón de habitantes; y un nodo internacional, la Región Metropolitana de Buenos Aires, que integra la ciudad capital y su conurbano. El INDEC usó hasta 2003 la expresión Gran Buenos Aires y desde entonces denominó AMBA (Área Metropolitana de Buenos Aires) para la ciudad central y los 24 partidos bonaerenses que la circundan en tres coronas metropolitanas. Actualmente, el concepto Región Metropolitana Buenos Aires identifica la Ciudad Autónoma y 40 partidos, incluyendo varios cuya sociedad rehúsa considerarse parte del conurbano: La Plata, Ensenada, Berisso, Cañuelas, Luján, Campana y Zárate. Viven en la región 16 millones de personas; en la ciudad central la población no ha variado en 70 años, el mismo fenómeno ocurre desde hace 30 o 40 años en la primera corona (el viejo cordón industrial). El crecimiento (una población equivalente a la de Rosario o la de Córdoba por cada década y censo) se concentra en la segunda y tercera coronas, en las periferias dispersas, en el periurbano donde la urbanización popular y los countries se confunden con relictos de producción rural, tosqueras y humedales.

Aunque moleste a cierta dirigencia porteña, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y esos 24 municipios del conurbano que integran su área metropolitana (o los 40 si se considera la región completa) constituyen una unidad territorial, urbanística y ambiental. El conurbano, los municipios metropolitanos de la Provincia, el AMBA o como se quiera llamarla provee a la ciudad central de todo tipo de insumos: recursos humanos de las más diversas capacidades y calificaciones (desde servicios no especializados a oficios tradicionales, profesionales, intelectuales, académicos y cargos de comando), frutas y verduras, alimentos y bebidas, manufacturas y productos industriales de bajo o alto valor agregado, medicamentos, servicios logísticos, servicios ambientales, etc. A su vez, la Ciudad (“la Capital”) arroja allende la General Paz y el Riachuelo todo lo que considera necesario externalizar: residuos domiciliarios en las plantas del CEAMSE, detritos cloacales en Berazategui, chetos en los countries y barrios privados de la tercera corona metropolitana, próximamente presidiarios, si se confirma la desactivación de la cárcel de Villa Devoto. O villeros, si prosperaran las propuestas de Briones y Galperín (y como ya aconteció con las erradicaciones de Cacciatore en la última dictadura militar).

Esa construcción errónea y desafortunada del conurbano bonaerense como problema derivó en una lamentable consecuencia: el área es evaluada generalmente con criterios morales, que sustituyen o predominan sobre otros más objetivables o falsables que aportan las disciplinas científicas (duras o blandas) y técnicas. Esta valoración moral del conurbano tiene dos vertientes, dos tentaciones, la estigmatizante y la romántica. 

La variante demonizadora está estrechamente asociada a las falacias ya descriptas al comienzo, cuya validación supone, y viene acompañada de consiguientes indignaciones éticas y estéticas. La opción romantizante oscila entre el deseo adolescente de épater le bourgeois y una legítima (aunque frecuentemente excesiva) valorización de una parte del paisaje conurbano. Esta mirada celebra el paisaje físico de sus austeridades metafísicas periféricas, de casitas bajas y con el único acento vertical de los postes de electricidad, o el kitsch de sus postmodernismos groseros, voluntarios o ready made, las fachadas de Morón o las cartelerías de la avenida Calchaquí, algún tanque de agua en forma de barco o de pelota de fútbol, alguna réplica en plástico de la Torre Eiffel o la Estatua de la Libertad. Pero también el paisaje social de rolingas y policías retirados, tribus rockeras o cumbieras, aspirantes a traperos, familias expandidas, últimas vecinas chusmas, habitués de pancherías y maxikioscos enrejados, choferes y pasajeros de viejos autos destartalados, Gauchitos Gil, evangelistas. 

La tentación romantizante tiene al menos la ventaja de una cierta posible fecundidad creativa o un orgullo local que por sus propios vicios de origen le están vedados a la indignación demonizadora. Posibilidades culturales e incluso sociales, sujetas a la condición de ser un punto de partida y no una clausura esencialista (lo mejor de la vasta producción cultural construida con foco o entorno en el conurbano es precisamente aquella que lo toma como dato objetivo y no como valor positivo o negativo per se).

Pero el conurbano bonaerense es un hecho social, urbanístico y estético de una enorme diversidad, que trasciende las simplificaciones y esquematismos de corte denigratorio o celebrante. Su paisaje social incluye desde esa fracción del “1%” argentino localizada entre Libertador y las barrancas en la zona norte a las clases medias altas de Olivos, Martínez y San Isidro pero también de Adrogué, de los centros de Lomas de Zamora y Lanús, de Ramos Mejía, Bellavista o Parque Leloir, las clases medias en los entornos de las estaciones ferroviarias, las clases medias bajas precarizadas y vastos sectores populares, en muchos casos con necesidades básicas insatisfechas.

Hay una cierta resistencia a asumir la identidad conurbana; casi nadie dice “soy del conurbano”, la procedencia es siempre más específica: “soy de Quilmes”, “vivo en Lomas”, “fui a la primaria en Ballester”. Pero hay más aceptación a identificarse con los diversos corredores de comunicación vial y ferroviaria que organizan radialmente el territorio metropolitano. El corredor norte se organiza sobre la avenida Maipú-Santa Fe-Centenario-Perón y el ferrocarril Mitre; el oeste (donde “está el agite”) sobre Rivadavia y el Sarmiento; el sur sobre Pavón-Yrigoyen y el Roca en sus distintos ramales. Menos marcados, pero tan corredores como aquellos, el noroeste, toda La Matanza y las avenidas Mitre y Calchaquí. Los corredores siguen en general la traza de antiguos caminos coloniales (o caminos reales) y las líneas topográficas de mayor altura sobre las que se tendieron las líneas ferroviarias. 

Entre los corredores, en sus intersticios, se organizaron desde mediados del siglo XX las autopistas que dieron respuesta a las nuevas demandas del automóvil privado; en orden de aparición, la Ricchieri a Ezeiza, la Panamericana al norte (del conurbano, del país y del continente), la del Oeste y la Buenos Aires-La Plata. Todas ellas, articuladas por la General Paz, con su doble rol: conectivo, como avenida circunvalatoria, y perimetral, como límite entre jurisdicciones. Las cuencas del Reconquista y del Matanza-Riachuelo, que bien pudieron haber organizado el territorio de haber llegado un par de siglos antes el interés por los corredores biológicos y las infraestructuras azules y verdes, son sólo fondos de municipios, atravesadas raudamente por corredores y autopistas.

Los corredores enhebran centros urbanos con usos comerciales, gastronómicos, culturales, recreativos y de servicios de diversas jerarquías, en general ubicados entre la estación ferroviaria y la avenida más cercana; la mayoría de ellos, en especial los de las cabeceras municipales, es muy similar en usos, marcas y paisaje a cualquier centro barrial porteño. Las autopistas, centradas en el automóvil particular, introducen otro tipo de centralidades, la de los shoppings y los centros de ocio rodeados de enormes playas de estacionamiento, hostiles a la vibrante peatonalidad que caracteriza a los centros de los corredores. La urbanista Lorena Vecslir ideó el concepto de “un corredor sin autopista” para el eje sur, que enhebra Avellaneda, Lanús, Banfield, Lomas de Zamora, Temperley y Adrogué.

El kilómetro 50 de la Panamericana en Pilar, con su shopping, su Sport Club, su Cinépolis, su bingo, su McDonald´s y su YPF, es el caso más claro de centralidad autopistera y antipeatonal; Lomas de Zamora (“Las Lomitas”), Quilmes, Morón, Ramos Mejía, Ituzaingó, San Martín, Munro, Olivos o Martínez son solo algunos entre las decenas de centros activos y amigables que organizan el territorio conurbano. El centro de José C. Paz, uno de los municipios más pobres del AMBA, es probablemente el área peatonal más extendida de la Argentina, entre la peatonal oficial y la peatonal de facto que genera la incontenible marea humana. 

En los intersticios entre corredores y autopistas, generalmente en la segunda o tercera corona de municipios, a 20, 30 o más cuadras de las estaciones ferroviarias, donde la única accesibilidad la dan unas perdidas líneas de colectivos de circulación ocasional, el remise destartalado o la motito, se desarrolla la periferia del conurbano profundo, en barrios como Trujui, San Francisco Solano, Libertad, La Cárcova, Monte Chingolo, Dante Ardigó, La Tosquera, Arroyo Las Piedras, Oro Verde, Las Catonas, Cuartel V, Vucetich... Son extensas áreas donde conviven asentamientos y villas con barrios de casitas bajas autoconstruidos sobre loteos oportunistas del tercio medio del siglo XX (“siiiiiiiigalo a Luchetti”, aconsejaban las publicidades radiales de un promotor inmobiliario). Tienen los mayores déficits de infraestructuras y servicios, los peores indicadores sociales y los mayores problemas ambientales, las menores oportunidades de acceso al empleo. También, la mayor presencia del narcotráfico y la inseguridad, tanto la percibida como la concreta (de acuerdo al sesgo ideológico, hay quienes la atribuirán a la corrupción de la policía bonaerense o a que esta tiene “atadas las manos” por el garantismo judicial).

Las ferias de distintos productos comerciales pueblan la geografía bonaerense, como también lo hacen en la ciudad central. Las hay de artesanos, de “emprendedores”, de productos específicos del automóvil o la moto; también, ferias fantasmales de último recurso donde se comercian paquetes de yerba o fideos o ropas de tercera o cuarta mano. 

En los últimos años ha habido notables progresos en la calidad del espacio público, con la generación o la puesta en valor de plazas y parques como la costanera pública de San Fernando, el Parque Hipólito Yrigoyen de San Martín, el Parque de la Ribera en Quilmes, el ⁠Parque del Barrio Don Orione en Almirante Brown, el ⁠Parque Central de Malvinas Argentinas, el Parque Arturo Illia vecino al ferrocarril en Avellaneda, el Parque Raúl Alfonsín en Don Bosco o el Parque Los derechos del trabajador en Villa Domínico, donde fue velado el Indio Solari. También áreas de preservación ambiental como las de la costa de Vicente López, el Área Natural del Dique Roggero en Moreno o la Reserva Natural de Morón, vecina a la base aeronáutica.

Hay una cierta resistencia a asumir la identidad conurbana; casi nadie dice “soy del conurbano”, la procedencia es siempre más específica: “soy de Quilmes”, “vivo en Lomas”, “fui a la primaria en Ballester”. Pero hay más aceptación a identificarse con los diversos corredores de comunicación vial y ferroviaria que organizan radialmente el territorio metropolitano.

Malgrado haber sido vilipendiadas por la prensa y la política conservadora (y, hay que decirlo, miradas en un primer momento de reojo por la UBA, que imaginaba su propia expansión regional sobre el Gran Buenos Aires de un modo similar a la de La Sorbona en la periferia de París), las llamadas universidades del conurbano se han consolidado como polos de conocimiento y referencia social de sus respectivos municipios. Están muy vinculadas a su realidad local y suelen albergar camadas enteras de primeras generaciones de profesionales en sus familias, aunque el modelo de campus cerrado adoptado por la mayoría de ellas suele ser un obstáculo para su integración física con la ciudad circundante. Sus carreras de grado y posgrado alcanzan buenos a excelentes niveles académicos; tienen ambiciosos programas de extensión; muchas realizan excelentes publicaciones editoriales e incursionan con éxito en la producción mediática. Pasados ya treinta y pico de años desde las primeras universidades creadas en los noventa, la experiencia tiene un saldo positivo y excelentes posibilidades a futuro (dependiendo, claro está, de que cese el actual hostigamiento financiero del gobierno nacional a las universidades públicas). 

Puede parecer irreverente, pero la referencia identitaria que producen las universidades del conurbano tiene varios puntos de contacto con la que un siglo antes generaron los clubes de fútbol en las mismas geografías… En ciertos corredores, prácticamente cada estación ferroviaria tiene un club que representa a su barrio o municipio; en muchos casos, producto de iniciativas de ferroviarios ingleses; en otros, creados por las comunidades locales o producto del exilio de clubes originalmente representativos de barrios porteños (Almagro, Chacarita, Colegiales). 

Y por supuesto, las múltiples células de tejido social construidas en el tiempo, las bibliotecas populares fundadas por católicos, masones o socialistas entre fines del XIX y principios del XX, lo que queda de las sociedades de fomento, los cuarteles de bomberos, las cooperadoras escolares, las sociedades y centros de inmigrantes, los sindicatos, las iglesias católicas y templos evangelistas, los centros culturales en viejos cines recuperados por los municipios o en galpones ferroviarios cedidos a organizaciones autogestivas, los comedores populares…

¿Qué hacer?

La planificación urbana y territorial se ha entendido históricamente como una disciplina cuyo objetivo es resolver los problemas de las ciudades y el territorio, en especial los causados por el crecimiento de su ocupación humana y edilicia. Una idea que ha ganado consenso en quienes nos dedicamos a esa vilipendiada actividad es que nuestra tarea no se limita a intentar solucionar problemas sino también (y especialmente) a concretar oportunidades. No hablamos de oportunidades en el sentido que les da el lenguaje inmobiliario (las que a veces son las fuentes de aquellos problemas) sino de oportunidades para potenciar las capacidades sociales, culturales, económicas y ambientales del territorio y de la sociedad que en este se asienta. Una tarea que también debería ser propia de la política (continuación del planeamiento por otros medios…).

El conurbano bonaerense ha tenido en ese sentido una tradición de planes y estudios caracterizados por una mayor racionalidad que la de los proyectos ya comentados de la política. El Plan Director de la Ciudad de Buenos Aires, elaborado entre 1958 y 1961 por Odilia Suárez y Eduardo Sarrailh, proponía una visión estratégica con fuerte incentivo a los grandes corredores naturales del área: el Delta, el Reconquista y Campo de Mayo, la cuenca superior del Matanza Riachuelo y la selva marginal costera del sur. Pero era un plan limitado al entonces municipio porteño y solo hacía una ligera referencia a los “acuerdos interjurisdiccionales necesarios” para expandir su acción por fuera de la General Paz y el Riachuelo, lamentando la dificultad política para lograrlos. Un estudio derivado de la experiencia tecnocrática del CONADE (Consejo Nacional de Desarrollo), organismo que atravesó las democracias débiles y las dictaduras bananeras de los sesenta, propuso un Sistema Metropolitano Bonaerense (SIMEB) extendido al eje fluvial industrial del Paraná y organizado sobre dos corredores de transporte: el existente al este, paralelo a la costa, y otro de imprecisa realización unos 10 o 15 kilómetros al oeste. La restauración democrática de 1983 trajo la CONAMBA, Comisión Nacional del Área Metropolitana de Buenos Aires, que en 1995 produjo un excelente diagnóstico, El Conurbano Bonaerense: relevamiento y análisis, a cargo de “Fredy” Garay y Néstor Magariños. El mismo Garay estuvo al frente entre 2004 y 2007 del equipo internacional que elaboró los Lineamientos Estratégicos para la Región Metropolitana de Buenos Aires. Se trata de un preciso y completo análisis de los cruces entre los distintas componentes del desarrollo socio-territorial y su cruce matricial. El esquema de lineamientos asume la imposibilidad de plantear mandatos estrictos de planeamiento y, en cambio, se dedica a establecer escenarios posibles en función de políticas sociales y económicas más amplias. Para esto propone 12 temas de intervención, insertos respectivamente en las matrices productiva, ambiental y social y, a partir de la combinación de sus posibles resoluciones y la jerarquización dada por el sistema de tracciones entre las alternativas posibles, establece dichos escenarios de planeamiento. El escenario que el estudio considera más deseable es un desarrollo integrado productivo - social, que combina la localización de un nuevo puerto de contenedores en las cercanías de La Plata (de modo de establecer un polo gravitacional de actividades económicas en el sur de la metrópolis), el establecimiento de un sistema integrado de transporte con boleto único intermodal y un cambio en la planificación de las redes de provisión de agua y desagües cloacales, tendiente a la resolución por áreas discretas. Todo ello con un importante rol asignado a la cuenca Matanza Riachuelo y a los corredores ambientales de la región. Concluido poco antes del cambio de gestión provincial, fue virtualmente ignorado por el posterior gobierno de Scioli. De todos modos, continúa siendo relevante su visión de la complejidad conurbana y su esquema matricial, especialmente apto para la gestión de escenarios y prioridades cambiantes.

¿Cómo encaminar entonces al conurbano hacia el cumplimiento de sus oportunidades? ¿Y quién o quiénes pueden liderar ese proceso? A riesgo de simplificarlas demasiado, la primera es una pregunta de planificación (entendida, en la línea marcada a fines de siglo XX por el chileno Carlos Matus, como disciplina tecno-política) y la segunda refiere a la gestión. Podría aplicarse en este caso el concepto de misión sugerido por la economista Mariana Mazzucato para las políticas públicas: la puesta en marcha de objetivos sociales audaces que pueden alcanzarse mediante la colaboración a gran escala de entidades públicas y privadas. La “Misión Conurbano” puede realizarse sin alteraciones geográficas ni políticas de afiebrada concepción e improbable factibilidad; requiere en cambio la comprensión de la unidad funcional de la región metropolitana (Ciudad y Conurbano) y la asunción de las competencias y responsabilidades de los distintos gobiernos (especialmente el nacional). Puede apoyarse en los instrumentos que ya habilitan las respectivas normas superiores: la Constitución Nacional dice en su artículo 124 que “Las provincias podrán crear regiones para el desarrollo económico y social y establecer órganos con facultades para el cumplimiento de sus fines”; la Constitución porteña habilita al Jefe de Gobierno a celebrar convenios y acuerdos “para formar regiones con las Provincias y Municipios, en especial con la Provincia de Buenos Aires y sus municipios respecto del área metropolitana, en todos los casos con aprobación de la Legislatura”; la Constitución bonaerense permite a la Gobernación “celebrar y firmar tratados parciales con otras provincias para fines de la Administración de Justicia, de intereses económicos y trabajos de utilidad común”. Además, la Ley 13.580 de la Provincia regula la conformación de consorcios de gestión y desarrollo. 

Y por supuesto, contribuiría mucho a la misión una mejora en las condiciones de coparticipación federal de impuestos para la Provincia, duramente afectadas por la Ley nacional N° 23.548 de 1988 y, por algunos años, atenuadas por el Fondo de Reparación Histórica del Conurbano Bonaerense acordado por Menem y Duhalde tras el Pacto de Olivos.

Un proyecto de Celina Caporossi y Fernando Diaz Terreno, ganador del concurso de ideas para la movilidad en la Zona Norte del Gran Buenos Aires realizado en 2012 por la Fundación Metropolitana y los municipios de Vicente López, San Isidro, San Fernando y Tigre, se centra en tres conceptos que podrían resumir los objetivos más amplios de aquella misión: civilizar, recuperar y conectar. Ampliados estos objetivos al contexto completo del conurbano, se trata de:

- civilizar (convertir en ciudad lo que hoy es anticiudad) las grandes infraestructuras viales y de transporte, poniendo en relación movilidad, nuevas centralidades y actividades urbanas; 

- recuperar y poner en valor el espacio ferroviario y sus estaciones, en su articulación con los centros tradicionales, como también los espacios vulnerables de las extremas periferias;

- conectar, creando un nuevo soporte de movilidad integrada en base a un sistema de transporte multimodal. 

Es básicamente una misión focalizada en el sistema de transporte y movilidad y en la regeneración habitacional y urbana de las periferias. Una región metropolitana bien vinculada entre sus partes, con menor dependencia de su ciudad central (o en términos caros al urbanismo, un sistema urbano policéntrico); una metrópolis atenta a su base productiva y amigable a su necesaria regeneración ambiental. 

Por supuesto, una misión imposible en el actual contexto nacional en situación de anarcocapitalismo experimental. Pero también un futuro imaginable y deseable, que es posible formular desde lo que realmente nos está pasando.